有些制度默许“一把手”特权 培养其好大喜功习性

反腐动真格，就要锁定“一把手”

据新华社报道，中央纪委、监察部日前在其官方网站刊发《如何加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督》一文(以下简称“《监督》一文”)，引起社会广泛关注和强烈反响。文章指出：“由于权力制约不力、监督乏力，少数主要领导干部把权力作为谋取个人利益的工具，习惯凌驾于班子集体之上、凌驾于组织之上，大搞‘一言堂’甚至一手遮天，应适当分解主要领导干部的权力和责任”。我们认为，这抓住了问题的实质，反腐败动真格，就是要抓住问题的实质，而“一把手”正是重心所在。

事实上，如何控制权力的滥用和防治官员的腐败，一直以来都是世界性的反腐败实践难题。无数的实践经验和反腐败案例证明，权力腐败和职务犯罪对一个国家执政基础和社会肌体具有不可估量的破坏力。官员贪腐在各国及各个不同的历史时期，虽然会呈现出不同的形态或者特点，但其本质却始终如一，从来未曾改变。那就是：权力过分集中，缺乏实质性的分工、不透明和不能相互制衡。也就是说，权力腐败与一个国家的政治、经济及公共权力的运行体系及整个社会的治理结构、法治化程度密切关联。而“一把手”的权力构造、职权配置及其实际运行状态，又起了最为核心的作用。

正如《监督》一文所显示的那样，从近些年发生在我国各地的官员贪腐案件的情况看，其基本特点是，“一把手”的违法犯罪比例极高，顶风作案现象突出，贪污受贿、违纪腐败甚至出现“前腐后继”、窝案、串案等情形。来自中央高层不断要求推动的通过严肃纪律、司法惩治而控制职务腐败发展势头的正向功能，还没有完全、充分地显示出来。一定程度上暴露出我们在权力分散配置、科学制衡，尤其是在对“一把手”权力行使的制约上，依然存在薄弱环节。

应当看到，反腐败的本质就是制约权力的滥用。虽然经验告诉我们，凡有权力存在的地方都可能出现权力的滥用和权力与财物、利益等的不正当交易。但无论是有关人事组织部门还是某些单位的普通员工，通常总是相信“一把手”的能力和魄力，并寄予他们更多的信赖，相信他们对事业的忠诚，对属下的体恤，甚至“不会辜负组织的重托”。

正因为如此，在许多制度和规则的设定上，就对“一把手”的权力规制不足、留有余地，有的甚至授权他们自己建章立制，默许其有更多的特权去突破规则进行所谓的开拓、创新，培养了“一把手”好大喜功、轻视民主、藐视规则的习性。

无数官员贪腐落马的事例告诉人们，反腐败不能靠一些人的良心发现，更需要依靠法治的力量，要靠刚性的制度对权力监控和制度切实有效的执行力。而是不是真正能够管住“一把手”，能不能对权力形成常态化的制衡、监控，正是衡量一项制度、一条规则有效性的标尺。

在中央提出全面深化改革战略部署的今天，反腐败已经被置于事关执政基础和民生发展的利益高度。而能不能使“一把手”的权力得到科学的分解，能不能建立起分工负责、分层管理的工作机制，以及通过制度的安排、社会环境的营造，使公共权力得到更为有效的制约和监督，将决定中央提出的“老虎、苍蝇一起打”、“把权力关进笼子里”的要求是不是能够得到真正落实的关键所在。

反腐败贵在制度建设和制度的有效执行。要使各级官员的法治理念获得切实提升，使“一把手”的权力受到更多有效的制约，从制度和操作层面上减少官员贪腐的机会，增大违法犯罪的成本，让权力在法治轨道和民众监督之下，透明、有序、公正地行使。

(□游伟作者单位：华东政法大学)