韩耀元：办理食品安全案件司法解释起草背景及原则

危害食品安全犯罪是指发生在食品生产、加工、运输、销售等过程中及食品安全监管过程中，违反有关食品安全的法律法规，对食品安全造成或可能造成危害的行为。2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发的《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》中就使用了危害食品安全犯罪这一概念，危害食品安全犯罪也逐渐成为一个常见的类罪名。危害食品安全犯罪所涉及的罪名主要有：生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售伪劣产品罪，以危险方法危害公共安全罪，非法经营罪，食品监管渎职罪以及侵犯知识产权类犯罪。

当前危害食品安全犯罪的主要特点

从司法实践的情况看，当前危害食品安全犯罪主要体现出以下几方面的特点：

一是犯罪客体的复杂性，食品安全形势严峻。危害食品安全犯罪涉及的主要罪名被置于刑法分则第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中，但此类犯罪实际上侵害了多个法益，既侵犯了不特定多数人的身体健康、生命安全以及重大公私财产安全，又侵犯了国家的食品安全监管秩序。而大家更加感同身受而且深恶痛绝的是，当前有毒有害食品种类多、数量大、范围广，几乎遍及人们饮食的全部角落，食品安全事故层出不穷，食品安全形势极为严峻。食品安全已经不是简单的行政监管或刑事司法问题，而成为了一个社会热点、焦点、难点问题。

二是犯罪目的的逐利性，利益链条普遍存在。危害食品安全犯罪行为无一不受到经济利益驱动。为了降低生产成本、非法牟取暴利，不法企业和个人不惜违背道德良知，违反国家法律，以次充好、以假冒真、掺杂使假、非法添加，严重损害了消费者的身体健康，走上犯罪道路。危害食品安全犯罪案件涉及食品生产、加工、运输、贮存、销售等各个环节，已经形成分工明确、环环衔接、利益均沾的利益链条，如果不能将其背后隐藏的利益链条彻底切断，危害食品安全犯罪就会以各种形式不断被复制扩散，导致其有组织、成规模发展。

三是犯罪门槛的低端化，共同犯罪成为常态。由于缺乏严格的食品质量安全市场准入机制，个别领域市场准入门槛较低，使得无证加工、未经许可生产有机可乘，一些缺乏资质的企业和小作坊很容易进入食品生产行业。危害食品安全犯罪多集中于“黑作坊”、“黑工厂”、“黑市场”、“黑窝点”，犯罪主体多为个体工商户及其雇佣人员，或者农民、无业人员，亲戚、同乡、熟人的共同犯罪现象突出。这些“黑作坊”、“黑窝点”无一不是规模较小、设备简单、条件简陋、环境恶劣，生产过程中质量把关不严甚至完全没有进行食品安全指标方面的质量控制，完全脱离食品安全监管，其生产的食品质量和安全没有任何保障。

四是行政监管的被动性，渎职犯罪比较突出。一方面，由于食品生产经营的链条非常复杂，食品生产加工、生产消费等环节往往无法严格区分，从而导致各监管部门之间有时候职责不清，责任不明，甚至出现监管空白，行政监管部门多数是在发生了重大食品安全事件后被动介入。另一方面，一些监管人员怠于履行职责，滥用职权或玩忽职守，造成监管缺失。有的监管人员怠于行使监管职责，有的违法发放卫生许可证，致使不具备生产条件的企业获得生产资质；有的日常监管流于形式，不按规定对企业产品进行抽检和送检；有的不依法履行检疫职责，未经检疫就将相关检疫合格证书交企业自行处理；有的不严格执法，发现危害食品安全违法犯罪行为不依法查处，从而产生了管理漏洞和监督“盲区”。

“两高”新解释的原则

为依法惩治危害食品安全犯罪，2001年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定了生产、销售不符合卫生标准的食品罪、生产、销售有毒、有害食品罪的定罪量刑标准。2012年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台了《关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》。全国人大常委会于2011年2月25日通过了刑法修正案（八），对刑法第143条生产、销售不符合安全标准的食品罪和第144条生产、销售有毒、有害食品罪作了修改完善，增设了第408条之一食品监管渎职罪。为贯彻刑法修正案（八）对危害食品安全犯罪修改完善的规定，充分运用法律武器严厉惩治危害食品安全犯罪，有效遏制危害食品安全犯罪的猖獗势头，最高人民法院、最高人民检察院会同有关部门在深入调研的基础上，对实践中迫切需要解决的法律适用问题进行了认真梳理，经广泛征求意见及反复研究论证，制定出台了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下称《解释》），于2013年5月4日起施行。《解释》规定了危害食品安全犯罪的定罪量刑标准，明确了相关罪名的司法认定标准，统一了新型疑难案件的法律适用意见，为依法惩治危害食品安全犯罪编织了严密的刑事法网，对于进一步加大对危害食品安全犯罪的打击力度，在全社会形成预防和惩治危害食品安全犯罪的良好氛围将发挥重要作用。在研究起草《解释》的过程中，主要贯穿和体现了以下几方面的原则：

一是降低入罪门槛，加大打击力度，并注重与行政监管法律法规的衔接。《解释》将生产、销售不符合安全标准的食品罪的入罪门槛“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”类型化，实际上降低了入罪门槛，同时特别注意与食品安全法、农产品质量安全法、生猪屠宰管理条例等行政监管法律法规的对接，制定的定罪量刑标准既加强了刑事打击力度，又给行政执法留出空间，有效建立和完善了危害食品安全违法犯罪的行政执法与刑事司法衔接机制。例如，《解释》第1条在食品安全法第28条规定的11类禁止生产经营的食品的基础上，将严重违反食品安全标准的五类行为直接认定为“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”，以生产、销售不符合安全标准的食品罪追究刑事责任。对于《解释》第1条未规定的其他违反食品安全标准非法生产销售的行为，如果没有对人体健康造成严重危害或者没有其他严重情节，不构成犯罪的，则由相关行政执法机关追究行政责任。

二是注重体现源头治理、全程控制的理念。食品安全的行政监管重在源头，比如要提高食品生产的准入门槛，建立食品生产追溯制度；重在过程，比如要从抽检向不定期现场检查转变，要加强对生产、加工、包装、贮存、运输、销售全过程的监督管控。《解释》体现了这种理念，重点打击危害食品安全犯罪的源头，加大对危害食品安全犯罪利益链条各个环节的惩治力度。例如，《解释》对危害食品安全犯罪的上游犯罪，即以提供给他人生产、销售食品为目的，违反国家规定，生产、销售国家禁止用于食品生产、销售的非食品原料，情节严重的，依照刑法第225条的规定以非法经营罪定罪处罚，在罪名适用上体现严惩源头犯罪的精神。再如，《解释》根据司法实践的情况，将生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪中的“生产、销售”扩展至“食品加工、销售、运输、贮存等过程”以及“食用农产品种植、养殖、销售、运输、贮存等过程”，充分体现对食品安全全程控制的理念和实际需要。

三是注重加强可操作性，适应司法实践需要。《解释》注意解决办理危害食品安全犯罪案件反映突出的侦查取证难、司法鉴定难、刑事定罪难以及移送司法机关案件数量偏少的问题，有效满足司法机关执法办案的需要。例如，为便于司法实践操作，将法律、法规禁止在食品生产经营活动中添加、使用的物质；国务院有关部门公布的《食品中可能违法添加的非食用物质名单》、《保健食品中可能非法添加的物质名单》上的物质；国务院有关部门公告禁止使用的农药、兽药以及其他有毒、有害物质，以及其他危害人体健康的物质，直接认定为“有毒、有害的非食品原料”。再如，《解释》还规定“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”“有毒、有害非食品原料”难以确定的，司法机关可以根据检验报告并结合专家意见等相关材料进行认定。必要时，法院可以依法通知有关专家出庭作出说明。

四是注重凸显严密法网，争取良好社会效果。《解释》体现了从严打击危害食品安全犯罪的立法精神，明确罪与非罪、此罪与彼罪的界限，严格缓刑、免予刑事处罚的适用，加大罚金刑的适用力度，争取良好的法律效果和社会效果。例如，针对实践中生产、销售不符合安全标准的食品犯罪，生产、销售有毒、有害食品犯罪因为难以证明第二档、第三档量刑档次对应的危害后果，反过来适用生产、销售伪劣产品罪的情况，《解释》将对人体健康的危害后果、生产、销售的金额、销售食品的数量、销售持续的时间、行为人的主观恶性等多种情形作为定罪量刑标准，确保罚当其罪、罪刑相适应，避免对危害食品安全犯罪过多适用生产、销售伪劣产品罪的情况，在案件处理结果上准确反映犯罪分子的行为性质和主观恶性，争取社会共识和群众认同。再如，《解释》要求对实施危害食品安全犯罪的犯罪分子，应当依照刑法规定的条件严格适用缓刑、免予刑事处罚。对于符合刑法规定的缓刑适用条件的犯罪分子，可以适用缓刑，但是应当同时宣告禁止令，禁止其在缓刑考验期限内从事食品生产、销售及相关活动。

【作者简介】

韩耀元，单位为最高人民检察院法律政策研究室。