司法申诉的律师代理制度

四中《决定》提出：“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。”这一决定对于保障当事人依法行使申诉权利、落实终审和诉讼终结制度、减缓涉诉信访压力和维护社会安定具有重要的现实意义和深远的历史意义。那么，究竟应当如何理解这里的司法申诉和律师代理？详言之，司法申诉应当是向谁申诉?它与申请再审（本文包括申请抗诉）到底是什么关系？而律师代理是限于代理申诉的受理阶段还是代理申诉的全过程？这种代理应当是自愿代理还是强制代理？在申诉代理期间申诉人可否参与申诉活动？诸如此类的一系列疑问，尚须加以清晰地阐述。

（一）何为司法申诉

对于申诉及其种类，理论上一般表述为：“申诉，是指公民或者企业事业等单位，认为对某一问题的处理结果不正确，而向国家的有关机关申述理由，请求重新处理的行为”；“申诉分两种：一是诉讼上的申诉，是指当事人、被害人及其家属或者知道案件情况的其他公民，认为人民法院已经发生法律效力的判决或裁定有错误，向人民法院或者人民检察院提出要求依法处理，予以纠正的行为。二是非诉讼上的申诉，是指公民或者企业事业等单位，因本身的合法权益问题不服行政部门的处理、处罚或纪律处分，而向该部门或其上级机关提出要求重新处理，予以纠正的行为。”

本文所称司法申诉大体上等同于诉讼上的申诉，但在申诉主体和申诉对象这两个方面略有差别。即将申诉主体限制在当事人、被害人及其近亲属或者与案件裁判有利益关系的案外人；而申诉对象则扩及检察机关撤销案件、不予起诉等生效决定，而不仅仅是人民法院的生效裁判。不过，后者仍然是司法申诉的重点对象，所以本文以下的论述主要还是针对后者而进行。基此，可以将司法申诉定义为：当事人、被害人及其近亲属或者与案件裁判结果有利益关系的案外人，认为司法机关生效裁判、决定有错误，向人民法院或者检察机关提出要求依法处理，予以纠正的行为。

之所以要对司法申诉的主体予以限制，主要涉及到对宪法第四十一条规定的申诉权之性质的认识。通常认为宪法规定的申诉权属于民主权利，其主体不受限制。本文持申诉权一种获得权利救济的权利，其本质属于诉权的观点，因此其主体只应是当事人、被害人及其近亲属。从三大诉讼法来看，新的民事诉讼法和行政诉讼法已不再用申诉一词而统一用申请再审的概念，刑事诉讼法的申请再审仍然沿用申诉一词。所以，申诉一词在司法方面应当与申请再审属于同一概念，而申请再审的主体是有利益关联的限制的。至于申诉对象，则是根据《决定》的文字表述加以拓展的。

（二）如何代理申诉

由律师代理司法申诉，从前几年就已经在一些地方进行试行了。但那只是检察机关与司法行政机关之间在办理民事、行政申诉案件方面的一种衔接联动而已。律师在这里的工作职责主要是：1、代理或建议当事人向人民检察院提起申诉；2、向检察院机关反映审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为；3、协助检察机关做好当事人的服判息诉工作；4、宣传民事行政检察工作职责。在这几个职责中，只有代理提起申诉才是律师代理司法申诉的真正职责，其他的只是联动中与检察机关的配合问题，而更重要的职责应该是申诉引起再审过程中的代理。

不论是代理向检察机关还是向人民法院申诉，律师在再审过程中的代理工作起码是代理申诉人参加庭审，包括参与举证质证、法庭辩论以及向法院提交代理词等活动。若是特别代理或全权代理，律师的代理范围则会更加广泛。比如根据申诉人的具体授权，在民事再审程序中代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉等。顺带指出的是，律师代理司法申诉，不论是一般代理还是特别代理或全权代理，申诉人均有权参与司法申诉包括因申诉而引起再审的整个过程，代理律师和人民法院、检察机关均不得剥夺作为申诉主体的申诉人的这种参与表达权。

与如何代理申诉密切相关的一个问题是，通过检察机关抗诉而再审的民事、行政案件，代理司法申诉的律师在再审程序中应当怎么发挥其作用？通常认为申诉只是提起抗诉的材料来源而已，因抗诉而再审的是由检察机关派员出庭支持抗诉，申诉人在这种再审程序中不具有独立的诉讼地位，代理司法申诉的律师在这里无从发挥作用。其实不然，因抗诉而再审的程序是按照原生效裁判的程序进行的。即原来是第一审案件，依照第一审程序进行审判；原来是第二审案件，依照第二审程序进行审判。因此，在这里申诉人仍享有独立的诉讼地位，代理律师也就有其用武之地。

（三）应否强制代理

律师强制代理制度，是现代西方一些国家所采取的诉讼代理制度。它是指在某些法院进行诉讼或对某些特殊案件提起诉讼时，当事人应以受案法院所许可的律师为诉讼代理人，由其代理进行诉讼。律师强制代理制度的优势主要有：第一，可抑制滥诉；第二，律师可以保障对案件诉讼进程的顺利进行，以及对诉讼结果的充分预计；第三，律师可保障当事人诉讼权利的正当行使，对法官权力予以必要限制和排除法院非法干涉；第四，律师所具备的专业知识能够将言词辩论所必要的法律知识以及与讼争有关的所有事实、法律上的关系全部出示于法院，从而提升审判效率。

《决定》所指的司法申诉的律师代理制度，应该是强制代理制度。建立律师代理司法申诉目的，一方面在于解决申诉难问题，保障当事人依法行使申诉权利；另一方面在于防止一些当事人乱申诉和无理缠诉，杜绝别有用心的人利用申诉损害司法权威和司法公信甚至制造事端。如此，不实行司法申诉律师强制代理制度，就不可能实现该目的。《决定》规定“对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”，也意味着司法申诉必须由律师进行代理。假如《决定》所指的律师代理申诉制度只是通常的自发代理，那么也就没有作出这一决定的必要，其创新意义将被大打折扣。

由于我国尚无实行律师强制代理制度的历史，国民对该制度尚需一个适应的过程，因此《决定》指出律师代理司法申诉制度要“逐步实行”。而逐步实行，应该是按照申诉案件的类别分阶段来推行。依笔者之见，刑事案件申诉和行政案件申诉应当先实行律师强制代理制度，而后推及民事案件申诉。这是因为，一是刑事、行政案件相对于民事案件，申诉数量较少，首先实行律师强制代理制度成本和风险都较低。二是刑事、行政案件的申诉人情绪较为激烈，其申诉容易引起公众“围观”，甚至引发无直接利益冲突，影响社会安定，而民事案件申诉的社会关注度较低。