玩忽职守罪应进行职权、职责实质性审查

陈某于2008年担任某镇国土资源和房屋管理所所长，期间负有对该镇农村村民住宅建设用地申报进行审查、核实，对该镇非法占用土地情况进行巡查、上报、责令停建等职责。2012年10月，陈某明知刘某建房未办理土地置换手续，仍违反国家土地管理法的规定予以审核通过，并在日常巡查工作中未进行制止、责令停建。2013年4月2日，刘某在建房屋发生垮塌，造成3死1伤的后果。公诉机关指控陈某的行为构成滥用职权罪。

分歧

本案在处理过程中存在一定争议。一种意见认为，刘某自建房屋发生垮塌造成3人死亡1人受伤的重大事故，根据相关司法鉴定意见书可知，该工程屋面混凝土浇筑时的模板及脚手架支撑安装质量不合格、承载力和安全性不足是事故产生的直接原因。楼面预制板承载力不满足安全使用要求、材料性能不合格是事故的主要原因。施工时违规吊装、未进行板缝灌注施工是事故产生的次要原因。业主和相关包工人员监管不力、安全意识、责任意识不强是事故的次要原因。进而据此认定直接原因与间接原因均非因被告人所为，被告人的行为与本案损害事实之间不具备刑法上的因果关系，因而不构成犯罪。另一种意见认为，陈某某负有对住宅建设用地进行审查、在非法占用土地进行巡查、责令停建的职权，却不正确履行职责，虽然事故的发生系其他原因引起，与行为人违反规定审核通过建房手续不存在关联，不构成滥用职权罪。但未进行日常巡查、责令停建显然构成玩忽职守。

评析

本案的焦点在于被告人的行为与损害后果之间是否存在因果联系。笔者以为，上述观点各有一定道理，但又不全面。

1.关于滥用职权罪。陈某身为某镇国土资源和房屋管理所所长，负有对该镇农村村民住宅建设用地申报进行审查、核实的权力，虽然违反规定未对建房申请进行实质审核就予通过，确实是一个滥用职权行为。但从损害后果来看，并不是滥用职权行为造成的。事实上，即使刘某办理了全部建房手续，行为人也认真进行了审核，事故仍会发生。因而，第一种观点关于因果关系的论述是有道理的，行为人不够成检察院指控的滥用职权罪。

2.关于玩忽职守罪。虽然不能将损害后果发生的主要和次要原因归咎于陈某，但不容置喙的是本案中陈某还负有对非法占用土地进行巡查、停建的职责。被告人未正确履行职责，并由此造成了损害，怎能说不存在因果关系呢？毕竟，只要陈某责令停建，虽然房屋仍会坍塌，但不会造成伤亡。由此看来，第二种观点关于玩忽职守罪的论述也不无道理。不过，在笔者看来，被告人的行为也不构成玩忽职守罪。本案的关键在于职权、职责的实质性审查。被告人陈某身为国土资源和房屋管理所所长，负有对该镇农村村民住宅建设用地申报进行审查、核实，对该镇非法占用土地情况进行巡查、上报、责令停建等职责。从这一系列职权、职责来看，其分管的主要是土地。虽然同时具有对非法占地进行责令停建的职责，但事实上，安全有相应的分管部门负责，陈某最多起配合作用。其责令停建等措施无非就在于怕房屋建起来之后拆迁困难而造成国有土地实质上的损失，而不是因为安全问题。因而，虽然本案中被告人虽未进行巡查、责令停建，不过由于其职责在于保护国有土地，而不是分管安全，故被告人未正确履行职责与事故的发生之间不存在刑法意义上的因果关系，被告人承担的应是行政责任而非刑事责任。