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  • 卞建林 • 腐败犯罪诉讼管辖现状与制度完善
  • 人民检察      2016-01-12      阅读 873



卞建林

中国政法大学诉讼法研究院院长、教授。


【内容提要】腐败犯罪诉讼管辖的特殊性决定了其应有别于一般犯罪的诉讼管辖,但法律没有对腐败犯罪诉讼程序中的指定侦查管辖、异地审判管辖等制度予以明确规定,导致实践中查处腐败犯罪时出现法律依据不明确、自我随意授权、管辖权混同、牵连管辖不合理、指定异地审判裁量权缺乏监督制约、异地侦查和审判衔接机制不畅等问题。应当规范公安机关与检察机关互涉案件的管辖,赋予检察机关侦查优先权;同时,通过实现腐败犯罪属人管辖异地审判制度化、完善指定管辖制度、明确异地审判管辖权的知情和异议制度等,来完善异地审判制度。


【关键词】腐败犯罪 侦查管辖 审判管辖 完善


▍文 卞建林 桂梦美

▍来源 《人民检察》


管辖是专门规定有关案件管理权问题的一项重要制度,无管辖权就无审判权。腐败犯罪诉讼首先要解决管辖问题,因为管辖是诉讼的人口,管辖本身就代表着公平正义或者说是程序正义的一部分,其承载着启动腐败犯罪诉讼程序、合理配置司法资源、保障司法公正和提高诉讼效率等功能。对腐败犯罪诉讼而言,其管辖主要包括国家专门机关对腐败犯罪案件的侦查管辖与审判管辖。但在现阶段,腐败犯罪案件进入司法程序后,其指定侦查管辖、起诉管辖、异地审判管辖等制度在修改后刑诉法中并没有规定,存在实务操作随意性大、透明度不高等现象。因此,研究分析这些问题,对于构建腐败犯罪诉讼管辖制度具有非常重要的理论价值和现实意义。


一、腐败犯罪诉讼管辖的有关依据


(一)侦查管辖有关规定


所谓腐败犯罪侦查管辖,是指检察机关在受理腐败犯罪案件时在权限上的分工,以确定哪些案件由哪一级检察机关立案受理侦查的制度。根据检察机关贯彻实施刑事诉讼法的有关规定,检察机关在腐败犯罪侦查中实行分级立案侦查制度。这里的分级立案侦查,就是根据犯罪嫌疑人的级别以及犯罪数额等因素,确定哪些案件由哪一级检察机关负责受理侦查。⑴根据刑事诉讼法第十八条和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第1条的规定,可以看出,腐败犯罪侦查权,除特殊情况外,一般归属于人民检察院。检察机关取得侦查管辖权的方式包括三种,即直接侦查管辖权、决定侦查管辖权、配合侦查管辖权,但法律没有直接规定分级立案侦查管辖制度。


按照《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》)和《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》等司法解释,腐败犯罪侦查管辖的种类如下:1.级别管辖。人民检察院对直接受理的案件进行分级立案管辖的制度,包括:(1)实行分级立案侦查制度。最高人民检察院立案侦查全国性的重大犯罪案件,中央国家机关、事业单位、人民团体及其所属单位厅局级领导干部的腐败犯罪案件,以及中央国有企业同等级别领导干部的职务犯罪案件;省、自治区、直辖市人民检察院立案侦查在本省、自治区、直辖市有重大影响的职务犯罪案件;地级市人民检察院立案侦查本辖区内的重大职务犯罪案件;基层人民检察院立案侦查本辖区的职务犯罪案件。(2)实行涉案人员分级管辖制度。对于县处级以上人员涉嫌腐败犯罪的案件,根据涉案人本人级别实行分级管辖制度,如省部级以上和中央单位厅局级干部以及中央企业同级别领导干部由最高人民检察院立案侦查,等等。(3)实行级别管辖时对特殊案件的处理。这主要指涉案人属于县级以上人大代表等特殊身份的报请同级人大常委会同意的情形。上级人民检察院必要时可以直接立案侦查或者组织、指挥、参与侦查下级人民检察院管辖的案件,也可以将本院管辖的案件指定下级人民检察院立案侦查;下级人民检察院认为案情重大、复杂,需要由上级人民检察院立案侦查的案件,可以请求移送上级人民检察院立案侦查,体现一体化侦查机制。2.地域管辖和专门管辖。这是指某一类腐败犯罪案件,应归哪个地区的检察机关立案侦查。国家工作人员职务犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖;如果由其他人民检察院管辖更为适宜的,可以由其他人民检察院管辖。另外,腐败犯罪侦查还存在专门管辖机关,如军事检察院和新疆生产建设兵团检察院。3.其他管辖,如协商管辖、指定管辖、移送管辖等。对管辖权不明或存在争议的,可以由有关人民检察院协商确定管辖;对管辖权有争议的或者情况特殊的案件,由共同的上级人民检察院指定管辖;几个人民检察院都有权管辖的案件,由最初受理的人民检察院管辖,必要时,可以由主要犯罪地的人民检察院管辖,上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖案件。在反腐败国际刑事司法合作中还存在诉讼转移管辖。⑵


(二)审判管辖有关规定


关于腐败犯罪审判管辖的法律依据,主要是刑事诉讼法第十九条至第二十七条规定。审判管辖主要包括级别管辖、地域管辖和专门管辖。刑事案件由犯罪地的人民法院管辖,如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的,可以由被告人居住地的人民法院管辖。几个同级人民法院都有权管辖的案件,由最初受理的人民法院审判,必要时可移送主要犯罪地人民法院审判。刑事诉讼法第二十七条规定:“专门人民法院案件的管辖另行规定。”如,军事法院管辖军队内腐败犯罪,此即专门管辖。另外,还有其他管辖,如协商管辖、指定管辖、移送管辖等。协商管辖是指管辖权发生争议的,应当在审理期限内协商解决;协商不成的,由争议的人民法院分别层报共同的上级人民法院指定管辖。指定管辖,是相对于法定管辖而言的,是对法定管辖的补充,适用于管辖不明的刑事案件和原来有管辖权的法院由于各种原因而不适宜或者不能行使管辖权的刑事案件。移送管辖,又称管辖的转移,指人民法院将不属于自己管辖的案件移送给有管辖权的人民法院审判,或者将虽有管辖权但不宜由自己审判的案件移送给适宜审判的人民法院。移送管辖是级别管辖和地域管辖的一种变更。


二、腐败犯罪诉讼管辖的实践样态


根据相关文件规定,中纪委在调查腐败案件(尤其是具有较高职级公职人员涉腐案件)时发现构成犯罪的,应移送给最高人民检察院启动司法程序。在案件进入司法程序后的初查阶段,根据《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》第五条第一款规定:“地、州、市级人民检察院负责县处级干部犯罪线索的初查;省级人民检察院负责厅局级干部犯罪线索的初查;最高人民检察院负责省级干部犯罪线索的初查……”在侦查阶段,为了防止犯罪地关系网的干扰,最高人民检察院提出了“侦查一体化”机制,强化上级检察院对办案工作的指挥协调。以侦查指挥中心为组织形式,上级检察院通过提办、交办、督办、联办等办案方式实现侦查活动统一指挥,整合侦查资源,帮助下级检察院排除阻力,突破关系网,打破行政区域限制,防止和减少人情干扰。在审判管辖方面,对于高官职务犯罪异地审判的管辖模式,一般情况下,对省部级高官的腐败犯罪案件适用跨省异地审理,厅局级干部的腐败犯罪案件适用省市内异地审判。⑶


实践证明,这些年来对高官腐败犯罪案件实行异地管辖,有效地排除了案件查处中的各种干扰和阻力,取得了良好的法律效果和社会效果。审前的各阶段呈现出不同的做法,大体可以归纳为以下几种情形:一是由最高人民检察院自行侦查终结,交由省级检察院二次指定市级检察院向其同级法院起诉;二是由最高人民检察院指定省级检察院侦查终结,移送省级人民法院所在地或辖区内其他市级检察院向其同级法院起诉;三是由犯罪地省级人民检察院侦查终结,指定辖区内市级检察院向其同级法院起诉。


三、腐败犯罪诉讼管辖的问题反思


(一)侦查管辖存在的问题


1.侦查管辖的法律依据不足。从刑事诉讼法相关条文可以看出,我国刑事诉讼管辖制度对侦查管辖的规定屈指可数,仅有一个条文对公安机关和检察机关的职能管辖范围进行了划分;对于侦查阶段的级别管辖、地域管辖、指定管辖、移送管辖等均缺乏明确规定;起诉阶段可能出现的异地起诉等相关问题也没有相应条文予以规定。司法实务中的具体操作细则散见于司法解释和其他规范性文件之中。《规则》对涉及上下级人民检察院之间的案件管辖等相关问题作出了具体规定,这无疑对弥补刑事诉讼法之不足、厘清上下级人民检察院之间腐败犯罪案件管辖权、减少案件管辖争议以确保法律的正确实施发挥了重要作用。⑷可是,由于相关规定仍然较为原则和模糊,并不能够完全解决实践中的操作困难。如指定管辖,《规则》规定对管辖不明或者需要改变管辖的案件可由上级人民检察院指定管辖,但对“管辖不明或者需要改变管辖”的具体情形却未作出进一步规定。


2.侦查管辖权与纪检监察权混同。检察机关自行侦查的腐败犯罪案件有的是来源于纪检监察部门移送的案件,有的地方检察机关往往借助纪检部门的“双规”,即先由纪检部门对涉嫌职务犯罪的犯罪嫌疑人进行“双规”,待犯罪嫌疑人交代犯罪事实后再移交检察机关办理的措施。有的检察院干脆就等纪检监察部门移送案件,或者直接与纪检监察部门联合办案,把检察机关职务犯罪侦查权转变成纪检监察权的附属。⑸显然,这在程序上出现了倒置和交错,应当由检察机关启动侦查程序的案件提前到了纪检监察部门的调查程序中,应当采取的司法强制措施也被纪检部门的特殊措施所替代。与此同时,通过纪检监察程序从被调查对象那里收集到的能够决定立案的重要材料以及能够据以定案的一些关键性证据,在大多数情况下,在立案以后亦可转化为刑事诉讼中的控诉证据。可见,在侦办腐败犯罪案件过程中,在个别地方出现了纪律处罚和司法追诉一体化、纪检部门和检察机关管辖权交错混同的乱象。


3.牵连管辖不合理。牵连管辖中的“互涉案件管辖”是指公安机关与检察机关在处理具有相互牵连关系的腐败犯罪案件与普通犯罪案件时管辖权的划分。这一牵连管辖机制在一定程度上解决了互涉案件的侦查权划分问题,但在实践中却存在诸多弊端,严重制约和影响了案件办理。如,一人的主、从罪在侦查阶段往往难以区分,数人共同犯罪是否需要并案侦查,等等,处理不当会违背侦查活动的内在规律、浪费侦查资源和影响侦查效率。同时,在当前的侦查管辖模式下,公安机关发现侦查的案件中涉及腐败犯罪,再通知有管辖权的检察机关,其时间差不仅影响了侦查效率,也不利于对案件信息的保密。此外,由两个不同侦查主体对互涉案件分别行使管辖权,也易造成人力的重复投入,浪费司法资源。⑹


4.指定侦查管辖随意化。在司法实践中,一些高官腐败犯罪案件实行异地侦查、异地起诉、异地审判的模式已经成为一种常态。《规则》第十五条规定,国家工作人员职务犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖;如果由其他人民检察院管辖更为适宜的,可以由其他人民检察院管辖。该规定一是针对国家工作人员职务犯罪案件,将其工作单位所在地纳入管辖地之一;二是赋予其他人民检察院侦查管辖权。较之刑事诉讼法将指定管辖提前到侦查阶段,该规定一方面避免了案件进入审判阶段才指定管辖出现的退卷、程序回转等繁琐过程,节约了办案时间;另一方面避免了处于羁押状态的犯罪嫌疑人或被告人因程序不严谨而被延长羁押期限,造成对其人身自由权的侵害。但在适用中也出现了以下问题:(1)指定管辖自由裁量权过大,实践中导致一些本应依地域管辖或级别管辖的案件被不适当地纳入指定管辖范围,且由于犯罪嫌疑人没有管辖异议权,无法得到司法救济也不利于其合法权利的保护;(2)在指定管辖的情况下,由于侦查机关级别变更等,在审查起诉、提起公诉时会出现衔接困难,导致案件不能及时提起公诉或者审判机关延迟受理,增加犯罪嫌疑人、被告人在诉讼阶段被超期羁押的风险,同时降低了对腐败犯罪惩处的效率。⑺


(二)异地审判存在的问题


刑事诉讼法对审判管辖的规定,较侦查管辖而言,较为详细和具体,且相关司法解释等亦对其作出了进一步细化,具有可操作性。但不可否认,我国刑事案件审判管辖制度依然存在一些有待完善之处。具体到腐败犯罪案件的审判管辖,主要是异地审判(多为高官腐败犯罪案件的异地审判)制度的相关问题。据统计,我国对90%上的高官腐败犯罪案件实行了异地审判。⑻异地审判能够有效排除案件查处中的各种干扰和阻力,有利于消除部分社会公众对审判工作的担忧和误解。但与此同时,异地审判在立法与司法实践中还存在一些问题:


1.异地审判法律依据不明确。对高官腐败犯罪案件采取异地审判的方式是实务操作中针对特定主体犯罪采取的一种常用诉讼模式,其最直接的依据是刑事诉讼法第二十六条的规定:“上级人民法院可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件,也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”有学者认为,“这一规定为实践中对高官腐败犯罪案件实行异地审判提供了合法性的依据”。⑼但如果深入分析,即可发现其中的不妥之处:此规定内容为指定管辖,而最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第十七条和第十八条的细化规定进一步明确了案件指定管辖的情形,即案件指定管辖只存在于案件由法院受理后,最初受理地与主要犯罪地法院之间发生争议以及有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因不宜行使管辖权的情形。对腐败犯罪案件进行异地审判,在多数情况下并非因为法院之间的管辖权冲突,套用法院院长需要回避的理由也明显牵强。对腐败犯罪案件实行异地审判往往基于诸多考虑,比如有的是本地审判力量、经验不足而不能胜任审判;有的是被告人在本地有一定的地位或影响,由本地法院审判会受到干扰;有的是为最大限度地增强司法公信力而决定异地审判,等等。笔者认为,刑事诉讼法第二十六条及相关司法解释并不能成为异地审判的明确依据。异地审判是司法实践中为应对特殊主体犯罪、保障诉讼顺利进行、提高司法公信力而作出的一种模式创新,是地域管辖的例外,有别于指定管辖,是转移管辖权的一种方式。异地审判是腐败犯罪案件惩处的有效方式,如无立法予以明确,将导致司法实践的随意性,极有可能侵害相关被告人的诉讼权利且不利于腐败犯罪案件审判的顺利进行。


2.指定异地审判自由裁量权缺乏监督。由于法律规定不明确,管辖自由裁量权缺乏监督,导致审判管辖制度的评价功能不足。对何种案件可以实行异地审判,并没有一个具体的评判标准,更没有一套完整的制度可供遵照执行。异地审判的案件是否需要异地侦查、异地羁押和异地起诉,以及指定异地审判的主体、被指定地是否特定化、异地侦查和起诉机关之间如何交接案卷等在实践中做法不统一。当前,大多数腐败犯罪案件异地管辖的初衷是防止司法受到干扰而出现不公正的现象,但实践中出现从侦查程序开始经历审查起诉到最终审判阶段,每个环节都需要相关机关指定管辖,有时甚至需要不断协调个案的管辖衔接问题,造成人力、物力、财力的浪费,并导致被羁押人员羁押期限延长。


3.异地审判增加司法成本。对高官腐败犯罪案件实行异地审判,并不仅仅是指定管辖问题。根据我国起诉对应审判管辖之规定,还涉及异地侦查、异地羁押和异地起诉等问题,是一项非常复杂的工程,需要统筹兼顾多方面因素。在司法实务中,高官腐败犯罪案件异地审判遵循一定的规则:一般省部级高官腐败犯罪案件是跨省异地审判,厅局级干部腐败犯罪案件是省内异地审判。按照我国起诉对应审判管辖的规定,异地审判必定需要异地调查取证,这不仅会耗费大量的司法资源,也会拖延办案时间,降低办案效率。异地审判应当限定为特殊情形下对一般地域管辖的例外处理,唯有在法院独立审判地位受到严重干扰的情形下方能适用。


4.异地侦查和审判衔接机制不畅。有学者建议刑事诉讼法应当增加异地侦查的规定,既然审判阶段需要指定异地法院管辖,那么为了在侦查阶段就能排除当地关系网的阻碍,应从案件查办的源头就指定异地检察机关进行侦查。同时,由于刑事诉讼法对此未作规定,面对大量的异地侦查案件,实践中只能是个案协调、次次协调,导致程序繁琐、效率低下。实务界对异地侦查与审判等其他环节的协调衔接有所担忧,如果指定管辖地侦结本地审判,则涉及检察机关与法院之间的审判管辖衔接问题,实践中法院拒绝受理检察机关异地侦结腐败犯罪案件的情形屡见不鲜;如果指定管辖地侦结异地审判,这涉及不同检察机关侦查部门和起诉部门之间的协调,可能带来对犯罪嫌疑人、被告人押送不便、退回补充侦查不便、案件责任认定困难、诉讼不经济等问题;如果指定管辖地侦结第三地审判,则牵涉不同检察院侦查部门和起诉部门之间、检察机关与法院之间的管辖衔接问题,需要协调较多环节,程序烦琐、效率低下。


四、腐败犯罪诉讼管辖的完善路径

  

(一)赋予检察机关侦查优先权


在腐败犯罪案件侦查管辖中,应赋予检察机关侦查优先权即理顺公安机关与检察机关互涉案件的管辖,赋予检察机关对腐败犯罪案件及与其有密切联系的普通犯罪案件优先侦查的权力。


1.规范公安机关与检察机关互涉案件管辖权。目前,公安机关和检察机关针对腐败犯罪案件侦查过程中出现涉及对方管辖的情形,一般采用主罪优先于次罪的管辖模式。这种做法一方面在实践中不具有很强的可操作性,另一方面也忽视了宪法中赋予检察机关法律监督者地位的规定。从国外腐败犯罪案件侦查模式来看,大都赋予了检察机关在腐败犯罪案件侦查过程中直接或指导性的侦查权,案件管辖的范围具有广泛性,在与其他侦查机关的合作中,也占据主导地位。可以说,赋予检察机关侦查优先权是一种普遍的做法。而这种做法也能更好地解决我国公安机关、检察机关互涉案件侦查权划分僵化的问题。


其一,赋予检察机关针对腐败犯罪案件管辖宏观上的优先侦查权,即公安机关、检察机关管辖中的互涉案件应统一归口于检察机关侦查。⑽这里所指的腐败犯罪案件,针对的是职务犯罪以及与其具有密切联系的普通犯罪案件。从侦查学的角度看,构成互涉案件的情形,一是普通犯罪是构成职务犯罪的必要条件,如徇私舞弊罪,必须有在前罪中的舞弊行为才能构成;二是职务犯罪成为普通犯罪的原因,如受贿后滥用职权、玩忽职守构成重大责任事故罪,受贿与重大责任事故就形成因果关系;三是职务犯罪的后续犯罪,如贪污、受贿后的洗钱犯罪;四是妨碍职务犯罪侦查活动的普通犯罪,如伪证、包庇、窝藏等妨碍侦查的犯罪。⑾可以看出,互涉案件都是以职务犯罪为纽带,与其有前因后果、先行后续关系的案件,如果机械地割裂两者的侦查,必定会影响职务犯罪案件侦破的效率,所以,应当赋予检察机关针对上述四种与职务犯罪有密切联系案件优先的侦查权,即检察机关有权对与职务犯罪具有牵连关系的其他案件直接立案侦查,公安机关在普通犯罪案件侦查过程中遇到具有牵连关系的职务犯罪案件时,应当全案移送检察机关侦查。


其二,甄别善意和恶意管辖错误,审查移转管辖前证据效力。从审判实务来看,有时会出现法院对于违反职能管辖的案件退回案卷这一情形,这就存在职能管辖错误情形下所收集证据效力的认定问题。首先,依据最高人民法院有关司法解释的规定,法院退回案卷的情形仅指审判管辖错误,而并非针对公安机关与检察机关之间的职能管辖错误,所以将职能管辖错误的案卷退回有失妥当。其次,针对侦查机关超出管辖权侦查的情形,虽然目前在司法实务中一般持肯定态度,除非变更管辖前后的证据有法定的非法取得的情形,一般都认定其有效并可以作为裁判的依据。但是理论和实践中对其所获得证据的效力以及取证主体的合法性问题尚存在争议。折中的办法即区分“善意”和“恶意”管辖的取证效力,如明知无管辖权而管辖的,认定侦查不合法,取证无效;对于案件本身性质不够明确,或者在对案件性质合理地存在某些争议的情况下实施管辖的,认定侦查合法,取证有效。⑿当然,善意和恶意的区分可以作为一般原则,但是鉴于证据的即时性和不可回转性,针对不同属性的证据在排除的同时也应当遵循有利于诉讼的原则加以区别对待。


其三,赋予检察机关针对腐败犯罪案件管辖具体个案调整权。此项权力是对检察机关侦查优先权的补充。在优先侦查过程中,难免会出现事后发现善意管辖错误的现象,具体来说,有两种情形:一是公安机关在侦查过程中发现案件是应当由检察机关管辖的职务犯罪案件;二是检察机关按职务犯罪案件侦查后发现案件主体或案件定性错误,应当由公安机关管辖的情形。同时,这两种情形又可按侦查程度分为正在侦查和侦查终结两个阶段。在坚持职务犯罪以及与其有密切联系的普通犯罪案件应统一归口于检察机关侦查的同时,应当将诉讼效率也纳入考虑的范围,针对公安机关侦查错误的情形,如果案件已经侦查终结进入审查起诉阶段,且经过审查符合起诉的标准,本着诉讼效率原则,检察机关可以直接起诉,而不是僵硬地撤销案件重新自行侦查;针对检察机关侦查终结后发现应当由公安机关管辖,但案件已达到起诉标准的,也可以直接起诉;针对案件尚在侦查过程中发现由对方管辖的,赋予检察机关灵活性侦查权,原则上应当将案件移送管辖,但如果公安机关的侦查活动已经深入开展、掌握了关键证据、接近侦查终结的,也可以指导公安机关继续侦查,但这需要严格的审批程序。


总体而言,在坚持检察机关享有腐败犯罪案件侦查优先权原则的基础上,应根据侦查的具体情况,适当赋予检察机关决定侦查裁量权。本着及时诉讼原则,以及减少对犯罪嫌疑人因诉讼程序回转导致拖延羁押问题的考虑,可以实行个案管辖权例外化的调整,以期从宏观和微观两个方面整合公安机关和检察机关互涉案件的管辖权,理顺两者的相互衔接。


2.法律明确规定指定侦查管辖制度。完善我国腐败犯罪指定侦查管辖制度,首先应在立法上明确指定侦查管辖标准。指定侦查管辖的目的在于解决管辖冲突,防止相互推诿、扯皮,故其只在适用地域管辖与级别管辖后仍无法确定管辖权时方可适用。建议明确具体的情形,如以下情形上级人民检察院可指定侦查管辖:(1)案件侦查管辖有争议或不明的;(2)有管辖权的人民检察院因需要回避或其他原因而不便行使管辖权的;(3)因案件涉及相关专业知识,有管辖权的人民检察院没有相应专业人才的;(4)因不可抗力导致有管辖权的人民检察院客观上无法管辖的;(5)有管辖权的人民检察院怠于行使职权、署名举报人明确要求转移管辖的;(6)有管辖权的人民检察院确有侦查困难或交由其他检察院管辖更有利于排除干扰、查清事实的。


3.建立人民检察院侦查管辖权的监督和异议制度。在管辖权问题上,检察机关对公安机关和人民法院的立案管辖活动享有监督权。但是,作为专门监督机关的人民检察院在行使侦查管辖权时又由谁来进行监督呢?必须注入检察机关以外的力量来监督制约,如健全人民监督员的监督制约机制。⒀同时,为实现对人民检察院侦查活动的有效监督,维护司法公正,保护犯罪嫌疑人合法权利,立法上还应允许犯罪嫌疑人及其近亲属、辩护人在认为指定侦查管辖违反法定情形或无正当理由时,向作出指定侦查管辖决定的人民检察院的上一级人民检察院提出异议,上一级人民检察院经审查认为异议成立的,应责令原决定机关重新指定侦查管辖,认为异议不成立的,应向申请人说明理由。


(二)完善异地审判制度


在我国,高官腐败犯罪案件的审理,采用异地审判已经成为常态。完善我国腐败犯罪案件异地审判制度,可主要从以下几方面入手:


1. 实现高官腐败犯罪属人管辖的异地审判制度化。当下,对高官腐败犯罪案件实行异地审判主要是基于刑事诉讼法指定管辖的规定。但由于相关条文规定过于笼统、原则,实践中导致指定管辖自由裁量权过大,影响了司法公信力与透明度,不利于被告人合法权利的维护。为此,应当尽快实现异地审判的制度化,完善相关法律规定与配套措施,建议在刑事诉讼法中专设腐败犯罪案件特别程序,并明确规定属人管辖制度。将高官腐败犯罪案件纳入特殊主体管辖模式已具有一定的可行性,如基于现役军人特殊身份的犯罪,应由军事法院管辖,确立了针对军人的属人管辖制度。⒁当然,作为地域管辖的例外,属人管辖的条件应当限定在主体的特殊性上,即足以导致或有让民众对司法公正产生合理怀疑的情形下才作为例外适用。至于属人管辖的适用范围,针对目前已有异地审判的惯例以及司法实践的切实需求,再加上异地审判将花费大量的司法资源以及带来司法机关之间的衔接问题等考虑,不宜在省部级以下官员中普遍适用。


2.完善指定管辖制度以其作为地域管辖制度的例外。借鉴国外的做法,结合我国相关法律规定,可以在刑事诉讼法中增加如下规定,即“有管辖权的人民法院因法律或者事实上的原因不宜行使管辖权的,应当请求上一级人民法院管辖;上一级人民法院可指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。”⒂除了涉及审判法院的院长需要回避的情形外,还有诸多不宜行使管辖权的理由,可以参考国外立法例,针对法律和事实上的原因列明一些情形,并留给法院自由裁量的权力。与此同时,应完善管辖异议制度,使当事人对法院指定管辖能有效进行约束,以防止其随意性。


当然,异地审判管辖只应作为地域管辖的例外情形,并非所有腐败犯罪案件都统一适用异地审判管辖,这一方面考虑节约司法成本,遵循诉讼及时和便利的原则;另一方面也是对司法权威的尊重和维护,上级法院在决定腐败案件指定异地审判的过程中,应当基于当地的民心民情、社会稳定,营造独立、超然的司法环境的需要等诸多因素的考虑,在十分必要的情形下慎重指定异地同级法院审判。


3.健全指定管辖衔接机制。在腐败犯罪案件的侦查阶段,根据《规则》第十八条的规定,上级人民检察院可以通过指定管辖将管辖权不明或需要改变管辖的案卷移送下级人民检察院管辖。《规则》同时要求人民检察院应依照人民法院是否有管辖权进行起诉。“鉴于上级人民检察院的指定异地侦查管辖权与同级人民法院属地审判管辖权在审查起诉阶段发生冲突,公诉部门为解决这种冲突,通过请示上级人民检察院对该案指定公诉管辖,以期在上级人民检察院的指定异地侦查管辖权与同级人民法院的属地审判管辖权之间建立连接点,不失为解决问题的一种合理办法。”⒃


4.明确规定异地审判管辖权的知情和异议制度。刑事诉讼法关于审判管辖的规定只是解决了人民法院之间以及专门人民法院之间对第一审刑事案件受理范围上的分工,但没有赋予案件当事人对案件审判管辖的知情权和异议权,这就可能导致当事人的诉讼权利得不到及时、有效的保障。笔者认为,为切实保障腐败犯罪被告人的诉讼权利,在刑事诉讼法中应当明确规定异地审判管辖权的知情和异议制度,至于在法律上如何表述还需进一步深入研究。


【注释与参考文献】

  

⑴参见詹复亮著:《贪污贿赂犯罪及其侦查实务》,人民出版社2013年版,第434页。

⑵参见陈光中主编:《21世纪域外刑事诉讼立法最新发展》,中国政法大学出版社2004年版,第46页。

⑶参见李玉萍:《异地审判与我国刑事管辖制度的改革与完善》,载《中国刑事法杂志》2009年第2期。

⑷参见卞建林主编:《腐败犯罪诉讼程序专题研究》,中国人民公安大学出版社2014年版,第46页。

⑸参见朱孝清著:《我国职务犯罪侦查体制改革研究》,中国人民公安大学出版社2008年版,第161—162页。

⑹参见向泽选:《职务犯罪关联案件侦查管辖的完善》,载《河南社会科学》2011年第4期。

⑺参见史立梅:《论一元侦查机制下职务犯罪案件的侦查管辖》,载《河南大学学报(社会科学版)》2012年第3期。

⑻参见王继学:《高官异地审判:中国司法史上独特的风景线》,载2006年12月31日《民主与法制时报》。

⑼参见赵秉志、彭新林:《我国当前惩治高官腐败犯罪的法理思考》,载《东方法学》2012年第2期。

⑽见前引⑸,第155页。

⑾参见罗亚华、钟勇:《职务犯罪与普通犯罪互涉案件侦查协助机制的重构》,载《人民检察》2006年第6期。

⑿参见龙宗智:《取证主体合法性若干问题》,载《法学研究》2007年第3期。

⒀参见王定顺、陈祖德等著:《职务犯罪侦查机制的实践与反思》,中国检察出版社2012年版,第270页。

⒁见前引⑷,第65页。

⒂陈光中主编:《中华人民共和国刑事诉讼法再修改专家建议稿与论证》,中国法制出版社2006年版,第265页。

⒃杨国民:《异地侦查后,应由谁请示指定管辖》,载2009年9月8日《检察日报》第3版。